Patrimônios da Humanidade

Patrimônios da Humanidade

25 maio 2011

O ensino primário entre o liberalismo e o autoritarismo (1930-1940): passagens da História da Educação Brasileira.

O ensino primário entre o liberalismo e o autoritarismo (1930-1940): passagens da História da Educação Brasileira [1].

Percursos Históricos, Ano I, vol. série 25/05e, 2011.
SOARES, Marilda

A partir de 1930, a mudança política advinda da Revolução e, por outro lado, a influência do Movimento de Renovação Escolar fizeram com que os legisladores, intelectuais e educadores reavivassem os debates em torno dos problemas educacionais, que já se haviam intensificado durante a década de 1920 sem, contudo, solucionar as questões mais emergentes. O primeiro passo, no sentido de reformular o ensino, foi a  instituição do Ministério da Educação e Saúde Pública, seguido pela Reforma Francisco Campos, de 1931, que regulamentou o ensino superior através da criação do estatuto das universidades, organizou o ensino secundário e superior e estabeleceu novas diretrizes para a participação dos estados no setor educativo. Como resultado da Reforma Francisco Campos, em 1934 foi fundada a Universidade de São Paulo e em 1935, no Rio de Janeiro, a Universidade do Distrito Federal,  transformada em  Universidade do Brasil em 1937.


Para que as mudanças na organização do ensino superior tivessem sucesso,  o ensino secundário foi reformado, passando a dividir-se  em básico, com duração de 5 anos, e preparatório, com duração de 2 anos. A reforma, contudo, não atendia às necessidades de mudanças no ensino elementar.
Dentro desse novo quadro de mudanças, em 1933, Fernando de Azevedo, então Diretor Geral da Instrução Pública, instituiu o Código de Educação do Estado de São Paulo[2],  como uma tentativa de adequar a legislação à prática e à realidade educacionais, pois, como salientou Waldomiro Castilho de Lima, interventor federal no estado, a legislação educacional apresentava-se composta por "leis desarticuladas e dispersas, elaboradas em diferentes épocas e sob orientações várias e às vezes antagônicas"[3], que necessitavam de uniformização.
Segundo o Código de Educação, o ensino público primário passaria a ter duração de 5 anos e ser gratuito e obrigatório às crianças de 8 a 14 anos de idade.  Os pais ou responsáveis estariam obrigados a matricular e garantir a freqüência dos filhos ou tutelados e a justificar as faltas por mais de três dias consecutivos. Os patrões que empregassem menores em idade escolar primária deveriam permitir-lhes a freqüência regular às aulas. Os pais, tutores ou patrões que desobedecessem a essas normas estariam sujeitos a multas de 20$000 a 200$000 réis ou prisão, conforme determinação das autoridades.
As escolas elementares, classificadas em escolas isoladas, grupos escolares, cursos populares noturnos e escolas experimentais ministrariam o ensino primário em 3 anos, 4 anos, 2 anos e 4 anos, respectivamente, sendo que os grupos escolares deveriam, ainda, oferecer condições para o funcionamento do curso pré-vocacional, ou 5° ano primário.
Para criação ou localização e funcionamento de uma escola isolada seriam necessárias, no mínimo, 40 crianças matriculáveis dentro de uma área de 2 quilômetros de raio e salas de aula com boas condições sanitárias. No caso da escola rural, os municípios ou particulares que solicitassem sua instalação deveriam oferecer condições favoráveis à estabilidade do professor e aposentos para sua residência. Além disso, para o provimento de escolas nas zonas rurais, o Estado daria preferência às municipalidades ou particulares que se comprometessem a doar ao Estado terreno e prédio com condições sanitárias adequadas e espaço para residência do professor; a abrir e conservar estradas que fossem ligadas ao centro urbano mais próximo e permitissem acesso fácil aos alunos; e a organizar e custear o serviço de transporte escolar.
Os grupos escolares seriam criados onde houvesse 200 crianças matriculáveis em uma área de 2 quilômetros de raio, e instalados, preferencialmente, onde as municipalidades ou particulares doassem ao Estado prédios construídos de acordo com as exigências do Departamento de Educação. Os cursos pré-vocacionais dos grupos escolares destinar-se-iam aos alunos que, tendo concluído o 4° ano do primário e com no máximo 14 anos de idade, desejassem seguir profissão industrial, comercial ou agrícola. Os cursos populares noturnos femininos e masculinos, destinados aos adultos que não tivessem recebido instrução elementar, funcionariam em grupos escolares localizados nas zonas de grande densidade de população operária. 
Quanto aos serviços administrativos e técnicos subordinados ao Departamento de Educação, o Código de 1933 manteve basicamente a mesma estrutura determinada pelas reformas de 1932 e 1933, acrescentando ao conjunto de órgãos técnicos já instituídos o Serviço de Bibliotecas e Museus Escolares.
Após todas estas tentativas de reforma educacional, e do relativo crescimento do aparelho escolar, no final da década de 1930 existiam ainda muitas alterações a serem feitas, visto que a legislação não havia sido capaz de eliminar os problemas da organização do ensino.  Mas percebe-se que, a partir de então, as preocupações do governo estadual quanto à educação sofreram mudanças qualitativas e as leis e decretos passaram a ter como ponto central a criação de escolas, a orientação interna dos cursos, especialmente dos cursos secundário e profissional, o estabelecimento de convênios para o financiamento do setor e a ampliação do corpo de funcionários.
Durante todo o período do Estado Novo não houve reforma da instrução pública, nem alterações no Código de Educação do Estado. As principais mudanças quanto à legislação do ensino estiveram ligadas à Carta Constitucional de 10 de novembro, que modificou algumas das orientações anteriores.
A Constituição de 1937 retrocedeu quanto à responsabilidade do Estado para com a  manutenção da gratuidade do ensino,  propondo-se a uma ação supletiva junto aos institutos particulares de educação:
À infância e à juventude, a que faltarem os recursos  necessários à educação em institutos particulares, é dever da Nação, dos Estados e dos Municípios assegurar (...) a possibilidade de receber uma educação adequada ...[4]

Contrariando os princípios de popularização e democratização do ensino, a Lei determinava a fundação de institutos para a educação pré-vocacional e profissional, destinados às parcelas mais pobres da população.
 Quanto à gratuidade do ensino primário, estava garantida aos "mais necessitados", sendo que os demais deveriam "contribuir" mensalmente para a Caixa Escolar. Assim, a manutenção do ensino público, profissional ou não, apresentava-se como obra assistencial do Estado e não como direito civil.
A Constituição de 1937 não tocou  na questão da origem dos recursos a serem aplicados no ensino público. Enquanto em 1934 eram detalhados a origem, os percentuais e o destino a ser dado às verbas tributárias, em 1937, as empresas, os sindicatos e a iniciativa privada eram conclamados a cooperar para o projeto educacional.
Um passo importante em direção à ampliação da rede escolar primária foi o estabelecimento do Convênio Nacional do Ensino Primário[5], firmado entre a União e os estados, segundo o qual o governo federal comprometia-se a conceder auxílio financeiro para o desenvolvimento do  ensino primário e, os estados, a destinar uma porcentagem mínima de 15% da renda proveniente dos seus impostos em 1944, elevando esse percentual a 20% no ano de 1949. Internamente, os estados deveriam promover convênios com as municipalidades para que estas passassem a cooperar com, no mínimo, 10% dos impostos no primeiro ano de vigência do convênio e elevassem esse percentual a 15% no ano de 1949. O Convênio Nacional do Ensino Primário foi de suma importância para o crescimento dessa modalidade de ensino, visto que até então o governo estadual era o único responsável pelo seu financiamento e as municipalidades não mostravam interesse em colaborar para a sua ampliação.
No mais, quanto à organização e funcionamento do sistema educacional paulista, foram mantidos os princípios do Código de Educação de 1933 e adotadas medidas de caráter normativo para adequar o ensino, nas suas diversas faces, às determinações do novo regime, enfatizando a educação física, moral e cívica, de modo a formar a juventude de acordo com os "novos objetivos da nação".
Para estimar o significado das mudanças ocorridas no ensino público primário paulista durante o Estado Novo, é necessária a compreensão da articulação entre crescimento da demanda educacional e desenvolvimento econômico, bem como da subordinação do sistema educacional à conjuntura política do país no período.
Nas décadas de 1930 e 1940, o estado de São Paulo apresentava peculiaridades que o diferenciavam das outras regiões do país. Do ponto de vista econômico, declinava a agricultura exportadora de bens primários e emergia a industrialização como fator dinâmico da economia. No plano das idéias, ganhava espaço a certeza de que a indústria constituiria a nova estrutura produtiva. Como conseqüência da prosperidade dos setores secundário e terciário, expandiam-se os aglomerados urbanos e as camadas médias e, ao mesmo tempo, crescia a demanda de formação de quadros profissionais e de ampliação do sistema educacional
Desde o início do século XX, os recursos obtidos com a agricultura do café propiciaram o desabrochar da economia industrial. No estado, nas décadas de 1910 e 1920, a industrialização baseada no crescimento do mercado interno desenvolveu-se graças às necessidades de substituição de importações. Contudo, eram, ainda, os recursos obtidos no setor agrícola que financiavam a ampliação do setor industrial, pelo excedente gerado pela produção cafeeira e disponível para investimento.
 A cafeicultura também é considerada  a matriz do sistema urbano paulista, pois sua dinâmica exigiu a formação de um segmento econômico complementar que só poderia ter lugar na cidade: bancos, comércio, estradas, aparelho de Estado etc. Como conseqüência da expansão da produção cafeeira, que na década de 1920 ocupava mais de 50% das terras agricultáveis do estado, definiu-se uma rede urbana ao longo das ferrovias. Estabeleceram-se áreas industriais na Capital e nos centros urbanos maiores, de acordo com a rede produzida pela cafeicultura. No interior, a industrialização seguiu as necessidades de consumo da Capital e da Grande São Paulo, produzindo bens não-duráveis, mas a estrutura industrial interiorana só se expandiu na década de 1970, devido à instalação de grande número de indústrias de médio e grande porte .
O crescimento da economia exerceu influência sobre os trabalhadores nacionais e estrangeiros. Entre 1870 e 1940, 70% dos imigrantes se encaminhavam para São Paulo, devido à expansão do café e à política migratória do governo estadual. Em 1920, o número de estrangeiros na Capital era de 100.821 e, no estado, de 421.301 habitantes. Nos anos trinta, com a queda da imigração, as áreas urbanas passaram a receber, além dos estrangeiros, os trabalhadores liberados da cafeicultura e, ainda, os nordestinos que, quando não se dirigiam para as lavouras, juntavam-se ao operariado urbano não-qualificado. O deslocamento de grandes contingentes das zonas rurais para os centros urbanos desequilibrou a distribuição populacional e reforçou a polarização dos núcleos urbanos já existentes
Segundo os recenseamentos oficiais, entre 1900 e 1950, a taxa média anual do crescimento populacional do país foi de 2,12%, passando de cerca de 18.000.000 para aproximadamente 52.000.000 de habitantes. No estado de São Paulo, no mesmo período, a população cresceu de 2.300.000 para quase 9.000.000 habitantes, ou seja, uma taxa média de crescimento anual de mais de 7%. Em 1910, apenas 10% da população residia nos centros urbanos com mais de 20.000 habitantes; em 1920, esta porcentagem era de 13%; e, se considerarmos como espaços urbanos os centros administrativos de todos os municípios paulistas, em 1940 a população urbana representava 31,2% do total.
As transformações observadas na sociedade, provocadas pelos  fenômenos de industrialização e urbanização, aumentaram o contingente populacional, dando origem a novas aspirações e reivindicações sociais, pois o desenvolvimento econômico não foi acompanhado pela criação de infra-estrutura urbana para as diferentes camadas sociais integradas no processo produtivo[6]. O aumento constante da população era superior à capacidade de absorção da mão-de-obra e tornava a cidade um local de habitação com carências urbanas, devido à ineficiência do poder público em atender as demandas.
O avanço dos processos de industrialização e urbanização paulista provocou uma série de transformações, especialmente no que se refere à adoção de novos padrões de comportamento e às expectativas da sociedade civil em relação à atuação da sociedade política, determinando a necessidade de uma nova postura do Estado frente às instituições sociais e culturais e ao papel da máquina governamental na orientação do ensino, de modo que o crescimento urbano-industrial constituiu-se em um dos fatores determinantes das mudanças educacionais. 
O crescimento populacional, maior que a capacidade de expansão da rede pública de ensino, tornava as altas taxas de analfabetismo e a demanda educacional problemas de difícil solução. Outra questão ligava-se especificamente à estrutura educacional: o ensino estava organizado segundo os padrões estabelecidos pelos primeiros republicanos, mantendo um caráter elitista que excluía as camadas médias e baixas da população. O crescimento econômico e populacional exigiu a ampliação do acesso à educação, bem como o desenvolvimento do "ensino utilitário" para qualificar rapidamente a mão-de-obra para o mercado de trabalho. 
Para resolução dos problemas educacionais foram adotadas, prioritariamente, medidas de caráter político que visavam diminuir o deficit de vagas escolares e criar oportunidades de acesso das parcelas sociais até então excluídas da educação formal.
Tal política fez-se acompanhar de uma crescente intervenção do governo federal que, na tentativa de tornar a educação um agente reprodutor do perfil ideológico do regime político vigente, burocratizou e controlou as unidades escolares, subordinando os sistemas regionais de ensino, obrigando-os a organizar e manter suas instituições educacionais de acordo com as diretrizes estabelecidas pela União. E, além do ensino fundamental não estar estruturado de modo a atender toda a população em idade escolar primária, surgia um outro problema, a necessidade de adequação do sistema educacional aos novos padrões políticos nacionais.
A partir dos anos 30, as camadas médias e o operariado urbano tornaram-se a principal base de sustentação política e o alvo dos discursos que pregavam a redução da distância entre o poder e as classes sociais. O governo estadual buscou o apoio da população urbana, na medida em que o centro de força da cena política estava localizado no espaço urbano e que este, ao mesmo tempo, fornecia os elementos visíveis da modernização econômica da sociedade. Por essa razão, as principais mudanças quanto aos aspectos quantitativos do ensino atingiram, especialmente, as parcelas urbanas da sociedade.
Também o perfil da instrução pública paulista delineou-se sob a influência das diretrizes políticas nacionais, devido à adoção de medidas que visavam ampliar o controle do Estado sobre o ensino. Como salientou Fabio Konder Comparato,
Em 1937, com o Estado Novo, modifica-se o regime político, mas não se modifica a direção centralizadora da atividade educacional do Estado, do poder público. O Estado Novo dirige essa centralização no sentido profissional, o que era uma certa novidade. Há leis orgânicas do ensino industrial e do ensino comercial, que são de 42 e 43. Mas em 42 é criado o Fundo Nacional do Ensino Primário, que representa uma das medidas centralizadoras de maior eficácia, porque tudo acaba dependendo das finanças públicas. À medida que a União organiza esse custeio dos serviços educacionais por meio de um fundo, naturalmente os estados e municípios acabam dependendo da União para as tarefas do ensino primário[7].

 Durante o Estado Novo, as medidas políticas referentes à restruturação do ensino público tiveram o propósito de  torná-lo um dos agentes da construção de um "Estado verdadeiramente nacional". Para além do aspecto quantitativo, debatia-se sobre a escola que se pretendia construir; de que modo ela deveria servir, ao mesmo tempo, aos propósitos políticos do governo federal, aos propósitos econômicos do governo estadual e, ainda, à demanda social de educação formal. O esforço político relativo à educação não se resumia à criação de novas escolas, mesmo que a questão da distribuição da educação formal para as diversas esferas sociais fosse considerada o maior problema e a maior preocupação do governo estadual.
Os temas da gratuidade e da obrigatoriedade do ensino público passaram a dividir as atenções com outros: educação para o trabalho;  formação cívica, moral e física; formação do cidadão-soldado etc. Os discursos de cunho democratizante e socializante eram acompanhados pela exaltação ao nacionalismo, ao direito e à cidadania, ao progresso material e humano. Nesses discursos, a educação aparecia como um tema freqüente, visto que a escolarização era considerada um pré-requisito à civilidade, à produtividade e ao desenvolvimento do país, sendo estimada, ao lado do trabalho, como o alicerce da construção da sociedade moderna e democrática.
Nas décadas de 1930 e 1940, os antigos e os novos problemas educacionais causaram grandes divergências entre os grupos que ambicionavam o controle da organização e orientação do ensino. Como afirmou Lucília Machado, a luta entre os grupos foi acirrada, "pois tratava-se de uma disputa, que se verificava não apenas dentro da área educacional, mas tinha em vista a definição da política do novo Estado e o exercício do poder" [8]. Tais divergências refletiam-se na política educacional do período, pois as preocupações do poder público com a educação estavam ligadas não apenas ao aumento do número de vagas escolares, mas às diretrizes político-ideológicas que o sistema educacional deveria adotar. O governo federal, não podendo abrir mão do apoio dos diversos setores ligados ao poder, buscou ora favorecer um grupo, ora conciliar interesses.
Dentre os grupos da elite que disputavam o poder no setor educacional destacaram-se os intelectuais liberais, a Igreja e o Exército, que se engajaram nos debates educacionais do período e atuaram nos órgãos de direção do ensino.
Desde o início do século XX, os intelectuais liberais paulistas pregaram a superação do ensino tradicional, expressamente através de publicações nas revistas Pedagogia e Educação. Além dos trabalhos escritos, apresentaram muitos projetos propondo novas metodologias, gratuidade e obrigatoriedade do ensino e expansão do acesso à educação, defendendo a adoção de uma política na qual a educação popular fosse considerada um dever moral dos governantes, como o fizera desde o início do período republicano.
Em São Paulo, o relativo crescimento urbano-industrial posterior à segunda metade do século XIX, tornou-se um fator determinante das transformações educacionais, no que se refere à organização do ensino e à sua distribuição social.  As mudanças que se esboçavam na economia, na política  e na configuração da sociedade colocaram em xeque a estrutura do ensino paulista, organizado segundo os padrões sócio-culturais da sociedade patriarcal, ou seja, para a reprodução das desigualdades sociais através da nítida separação  entre ensino popular  e educação de elite[9]. Sobretudo a partir da implantação da República, a idéia de permanência da educação como  direito exclusivo da elite tendeu a ser substituída por outra, que procurava estender esse direito às camadas médias da população urbana.


Fontes e Bibliografia.

CANABRAVA, Alice Piffer (Coord.). História da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo, 1946/1981. São Paulo: José Augusto Guagliardi, 1984.

COLEÇÃO das Leis e Decretos do Estado de São Paulo. 1933. Tomo XLIII. 3ª ed. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 1939, p. 278.

COMPARATO, Fábio Konder. Educação, Estado e poder. São Paulo: Brasiliense, 1987.

COSTA, Ana Maria Catelli Infantosi da. A escola na República Velha. Expansão do ensino primário em São Paulo. São Paulo: E.D.E.C., 1983.

Decreto n° 5.884, de 21 de abril de 1933.

Decreto-lei nº 13.440, de 30 de junho de 1943.

MACHADO, Lucília Regina de Souza. Politecnica, escola unitária e trabalho. 2a. ed. São Paulo: Cortez: Autores Associados, 1991 (Coleção educação contemporânea).

SOARES, Marilda A. O Ensino público primário no Estado de São Paulo, 1937-1945. Transformações e continuidade. Dissertação de Mestrado. São Paulo: FFLCH/USP, 1997.

SPOSITO, Maria Encarnação. Capitalismo e urbanização. São Paulo: Contexo, 1985.




[1] Extraido de: SOARES, Marilda A. O Ensino público primário no Estado de São Paulo, 1937-1945. Transformações e continuidade. Dissertação de Mestrado. São Paulo: FFLCH/USP, 1997.
[2]Decreto n° 5.884, de 21 de abril de 1933.
[3]COLEÇÃO das Leis e Decretos do Estado de São Paulo. 1933. Tomo XLIII. 3ª ed. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 1939, p. 278.
[4]Artigo 129.
[5]Ratificado pelo Decreto-lei nº 13.440, de 30 de junho de 1943.
 [8]Segundo observou Alice Piffer Canabrava em "A Fundação da Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas (atual Faculdade de Economia e Administração) da Universidade de São Paulo. As condições sociais, econômicas e políticas da Fundação". In CANABRAVA, Alice Piffer (Coord.). História da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo, 1946/1981. São Paulo: José Augusto Guagliardi, 1984, p. 7.
[6]Ver SPOSITO, Maria Encarnação. Capitalismo e urbanização. São Paulo: Contexo, 1985.
[7]COMPARATO, Fábio Konder. Educação, Estado e poder. São Paulo: Brasiliense, 1987, p. 102.
[8]MACHADO, Lucília Regina de Souza. Politecnica, escola unitária e trabalho. 2a. ed. São Paulo: Cortez: Autores Associados, 1991 (Coleção educação contemporânea), p. 207.
[9]Sobre as relações entre os padrões sócio-culturais da sociedade patriarcal e a estrutura do ensino paulista, ver COSTA, Ana Maria Catelli Infantosi da. A escola na República Velha. Expansão do ensino primário em São Paulo. São Paulo: E.D.E.C., 1983, p. 31-8.